环境污染犯罪若干重要问题辨析

王炜

　　编者按

　　《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式发布和实施，将给环保部门带来哪些变化，是巨大的执法压力，还是对环境工作的极大支持？针对地方环保部门的困惑和担忧，本版特约请环境保护部政策法规司有关同志从环保部门的角度对《解释》进行分析解读，期望有助于环保部门全面深入理解《解释》的核心内容，提升执法人员的执法能力和水平。

　　2013年6月17日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)正式发布，自6月19日起施行。

　　《解释》是对2006年最高人民法院发布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的修改，是与《刑法(修正案八)》相配套的司法解释，对统一法律适用标准，严厉打击环境污染犯罪，具有非常重要的意义。

　　《解释》的发布实施，对环保部门而言，事关重大。其中的一些规定，理解上还存在出入。因此，有必要对若干重要问题，作进一步讨论和澄清，从理论和实务两方面把这些问题研究透，解决好。

　　一、环保部门的角色定位与刑罚的威慑功能

　　《解释》在大大降低入罪门槛的同时，也对环保部门的执法提出了新的要求。有一种观点认为，《解释》的规定过于严格，没有充分考虑基层环保部门的能力，将给基层环保部门带来巨大的执法压力，甚至会更多地被追究不作为或者环境监管失职的责任。比如，《解释》第一条规定中的第二项、第三项，即非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上，或者非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上，类似违法行为，在实践中非常普遍。尤其是超标排污，由于排污标准、工艺技术等方面的原因，比较常见。即使解释将这些行为上升为刑事责任，也将面临“罚不胜罚”、“抓不胜抓”的尴尬。

　　上述观点反映了个别基层环保部门的担忧。从一定意义上讲，不能说完全没有道理。关键的问题在于如何在整个惩治环境污染犯罪的责任链条中，对环保部门的角色进行合理定位，确保其切实履行好职责，充分发挥刑罚的威慑功能。

　　毋庸讳言，当前基层环保部门的执法能力确实还存在不尽如人意的地方。但是，《解释》的出台有其客观背景。面对严峻的环境污染形势，用“重典”严厉惩处环境污染犯罪行为，已经成为从中央领导到社会各界的广泛共识，也是加强生态文明建设的必然要求。《解释》正是在总结吸收多年来环保执法经验的基础上，针对实践中存在的“取证难、鉴定难、认定难”等问题，充分听取各方意见后制定的。当中的很多规定，本身就是各级环保部门想法和愿望的体现。“两高”充分尊重环保部门的意愿，将这些想法在《解释》中以条款的形式确定下来，这是对环保工作的极大支持。环保部门作为环保工作的统一监管部门和主要执法部门，作为生态文明建设的主力军，应当自觉地积极采取措施，确保《解释》贯彻落实到位。

　　事实上，《解释》在制定过程中，是充分考虑了基层环保部门的执法能力的。实践表明，环境污染的后果极难认定，且有很多不确定的因素。而直接通过违法行为来判定，则要简便快捷得多。《解释》在《中华人民共和国刑法》规定的基础上，进一步明确部分行为直接定罪，就是考虑要给环保部门执法上的便利。如果环保部门在日常执法中，发现了涉嫌环境污染犯罪的行为，及时依法移送公安机关立案查处，本质上属于执法工作的进一步延伸，并没有额外增加执法负担。在整个环境污染犯罪责任追究的责任链条中，环保部门处于前期调查、取证、移送的阶段。公安机关是否立案，检察机关是否起诉，人民法院是否审理，环保部门当然需要积极配合、推动，但这并不完全在环保部门掌控范围之内。因此，贯彻落实好《解释》，关键在于明确环保部门的角色定位，解决好依法履职的问题。

　　理论上，刑罚的功能相对于犯罪人、受害人和社会公众各有不同，最重要的是威慑功能。对犯罪人而言，刑罚的威慑功能是个别威慑，即通过刑罚的适用使犯罪人产生畏惧心理而不敢再犯；对社会公众而言，刑罚威慑功能是一般威慑，即通过刑事案件的判决、刑罚的适用等手段，对社会上潜在的犯罪行为人产生警示效应，使其摄于刑罚之苦而不敢以身试法。《解释》的规定，凸显了刑罚的一般威慑功能。如果《解释》的颁布实施，可以有效阻吓潜在的犯罪行为人实施环境污染犯罪，将是《解释》发挥的重要作用。从这个角度来看，过多地担心环保部门的执法能力，其实并无太大必要。如果环保部门能先期在适用《解释》、加大执法力度上迈出关键性的一步，严厉查处、侦办一批具有典型性的案件，并积极推动司法机关立案、审理、判决，促使刑法的威慑功能充分发挥，阻吓潜在的犯罪行为人，将极大地推动《解释》的贯彻落实。

　　环保部门应如何履行好职责，笔者归纳了三句话，即“准确适用、依法履责；及时查处、恪尽职守；部门协作、共同打击”。具体而言，一是务必要准确理解适用《解释》，适用法律不当是执法活动中的大忌；二是依法履行职责，严格依照相关法律法规的规定履行职责，既不不作为，更不滥作为；三是完善日常监管，及时发现查处；四是依法取证移送，按照有关规定，做好取证和移送工作；五是加强部门协作，发挥公安机关和司法机关的积极性，形成合力，共同打击环境污染犯罪行为。

　　二、环境行政处罚与刑事处罚的衔接

　　行政处罚与刑事处罚，分属不同的责任领域，有其不同的适用要件。刑事处罚作为最重的处罚手段，只能针对那些危害特别严重的违法行为。有的刑法理论认为，只有在穷尽其他处罚手段，仍然不能达到惩治违法者的目的时，才能动用刑事处罚。因此，保持行政处罚与刑事处罚的合理衔接，是非常重要的。