致公党市委会：
贵委提交的《关于加强团结城市工程机械管控制推动大气治理再上新台阶的建议》收悉。全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战是党和国家的重大决策部署。近年来，杭州大气污染防治取得显著成效，但空气质量与市民期盼仍有一定差距。随着机动车污染防治工作的不断深入，非道路移动机械成为当前移动源污染防治的新领域和新重点。同时，非道移动机械污染防治也是国家、省、市打赢蓝天保卫战行动计划、柴油货车污染防治攻坚战行动计划明确要求实施的重点内容。贵委提案前瞻性地指出了我市大气污染防治工作新重点，使大家认识到对非道移动机械污染防治已皮刻不容缓的地步。经我局与相关单位研究，现将办理意见反馈如下：
一、我市非道路移动机械基本现状
当前，杭州市处于“后峰会、前亚运”战略机遇期，全市地铁、快速路、亚运场馆、商场、医院、学校等建设项目全面铺开，工程数量和规模空前，非道移动机械的使用大范围增加，这些机械不仅大多分布在人口密集的城市建成区，而且普遍存在技术水平低、使用年限长、维护保养差、燃油消耗高、燃油质量差、排放污染大等特点，非道移动机械的尾气排放不仅影响市容市貌，更是直接影响全市大气质量和市民身体健康，因此加强非道移动机械污染管控，是当前移动源污染防治的一大核心，也是打赢蓝天保卫战的重点工作。
二、近年来完成的主要工作
为有效控制我市非道移动机械排放，我市提早谋划，精细准备，前期做了大量卓有成效的基础性工作，积极推动制定《杭州市大气污染防治规定》，提出了使用申报、定期检验、冒黑烟处罚等11条具有前瞻性的非道移动机械相关监管法条，为后续监管工作提供强有力的法律支撑。
2017年,组织第三方开展抽样调查，对4600多台各类机械的信息进行收集汇总，对760台典型机械开展尾气检测，对3台工程机械进行污染防治改造试点。根据抽样调查，进一步了解我市机械存量结构、排放状况，也初步证实了超标排放机械经治理后达标排放的可行性。
2018年，创新性地结合国家第二次污染源普查调查了3000余台机械信息，为后续全市机械摸底调查提供宝贵经验。同时，在使用申报制度框架下，建立完善了机械申报管理信息系统，设计了杭州市特有的环保识别号码，为后续管理打下最坚实的基础。
2019年起，我市结合柴油货车污染防治攻坚战行动计划要求，开始全面实施：
一是做好顶层设计，出台杭州市非道移动机械污染防治工作实施方案、摸底调查方案和申报操作手册；配合省生态环境厅制定非道移动机械检测技术规范。
二是全面摸底调查，2019年7月底发出全省第一张“环保标牌”，8至11月，先后组织和联系相关行业主管部门、属地政府、使用单位（人）开展申报培训33余场，累计培训近五千人，以“前期服务指导、中期监督劝导、后期执法倒逼”的形式，推动建设工地、工矿企业、机场、港口码头、物流园区等集中区域开展摸底调查，截至2020年7月31日，全市非道移动机械申报数约22014台（上牌19767台，检测15665台），其中工程机械申报约15212台（上牌13909台，检测11506台）。
三是划定禁用区，自2019年12月16日起，在全省率先划定禁止使用高排放非道移动机械区域，逐步推动高排放机械淘汰更新，降低核心区域污染物排放，将实际排放检测结果作为评判依据，避免“一刀切”。
四是加大执法监管力度，制定出台《2020年杭州市移动源执法检查工作方案》，明确工作任务，压实属地责任。今年以来，共检查300余个非道施工工地等场地，监督抽查1099台非道机械。
五是积极发挥行业协会作用，推动杭州市环保产业协会成立非道移动机械分会，整合机械经销商、检验机构、维修治理企业、第三方运营企业等，形成“部门监管、机主申报、协会指导、企业实施”的市场化运作模式，利用市场化手段推进非道移动机械摸底调查和排放检验，改善非道移动机械散乱差的行业现状，强化行业自律，进一步规范市场秩序。
六是宣传引导，通过电视、网络、自媒体、现场检查等形式开展宣传30余次，印制发放相关宣传资料，提高公众认识和参与度。
三、存在主要问题和困难
相比成熟的机动车污染防治管控经验，非道移动机械污染防治属于一项全新的工作，主要存在以下问题和困难：一是法规制度、规范不齐全，在实际监管执法工作中尚缺乏强有力的法律支撑；二是非道移动机械排放检测计量规范有待进一步完善；三是部门职责交叉，管控难度大；四是民众对非道移动机械污染防治工作还未形成广泛的社会共识。
四、下步工作措施
为进一步做好全市非道移动机械污染防治工作，下一步将多措并举，着力健全非道移动机械排气污染防治监管体系。
（一）健全“制度化”，加快立法，出台团体标准。大力推进以工程机械为主的非道移动机械污染防治地方立法工作，并配套出台相关管理文件和技术规范，形成完备的制度体系。修改完善管理办法，重点对使用申报、排放检验、禁用区管理、油品监管、维修治理、在线监控、部门职责等方面予以明确。推动行业协会制定团体标准，在申报、检验、维修治理、在线监控等方面提出标准要求，强化行业自律。
（二）推进“规范化”，开展维修治理和在线监控试点。成立工作专项推进小组，有序推进非道移动机械维修治理和在线监控试点工作，为各相关企业提供“赛马场”；在试点基础上稳妥推广，逐步形成“检测超标-维修治理-在线监管”闭环管理。
（三）融合“信息化”，拓展系统平台应用。进一步深化《杭州市非道移动机械使用申报平台》功能，在原先机主申报、第三方校核和检验的基础上，利用数字赋能，进一步完善建立新销售机械申报、工地方管理和部门执法检查等功能，通过“一个入口”满足机主、使用方、第三方企业和监管部门等多方需求，让非道移动机械污染管控更加智慧、精准。
（四）高压“常态化”，加大检查执法力度。根据执法检查工作方案，会同市场监管部门加强新销售非道移动机械联合监管，联合相关行业主管部门加强日常检查，加强秋冬季期间“禁用区”作业机械抽查，严厉打击超标排放行为，形成监管高压态势。
（五）加强“协同化”，提升部门监管合力。行业主管部门依据职责，加强执法检查，对排放超标及违反禁用区规定的非道移动机械依法予以处罚，加大对非道路移动机械的监管力度。同时，进一步加强各行业主管部门间的沟通协作，建立联络员机制，切实提升各部门监管合力。
感谢贵委对我市生态环境保护工作的关注和支持！
杭州市生态环境局
2020年9月2日
附提案原文
关于加强城市工程机械管控推动大气治理再上台阶的建议
（致公党）
我市生态文明建设已取得阶段性成果，但依然任重道远，尤其是大气污染防治、打赢蓝天保卫战的攻坚重任仍十分艰巨。从我市污染源排查解析表明，移动源（机动车、工程机械等）排放已成为城市大气污染的主要贡献者之一。当前，机动车污染防治工作已经深入人心，工程机械（包括装载机、挖掘机、推土机、压路机、沥青摊铺机、叉车、非公路用卡车等）等非道路移动机械作为移动源污染的“另一极”，已成为改善大气环境质量的攻坚重点和全新领域。虽然工程机械总量远不及机动车，但是单机的“排放贡献”却是机动车的十多倍，基本处于尾气排放无控制的状态，冒黑烟的现象屡见不鲜。据《中国机动车环境管理年报（2018）》数据显示，2017年全国工程机械保有量约720万台，仅占机动车总量的2.3%，年消耗柴油超1000万吨，排放的氮氧化物（NOx）和细颗粒物（PM）达197.1万吨/年、12.9万吨/年，分别占机动车排放总量的34.3%和25.3%，可见做好工程机械排放管控就是抓住了城市大气污染防治的牛鼻子。
一、当前工程机械污染管控存在的问题
杭州正处于“后峰会、前亚运”战略机遇期，建设工程全面铺开。据不完全统计，在2022年亚运会开幕式之前，要完成118个配套建设项目，每天有近万台燃油工程机械在工地运转，仅挖掘机就有约3000台，一台工程机械的颗粒物排放量近于15辆国五重型柴油车，相当于15万台重卡在路面行驶。大范围工程机械的使用，其排放的尾气直接影响了城市大气质量。
1.政策法规不健全，管控执行难到位。目前，《中华人民共和国大气污染防治法》已经实施，杭州于2016年颁布了《杭州市大气污染防治规定》，对工程机械污染防治提出了一定要求。但省和市都尚未出台类似“机动车污染防治条例”的专项法规，也没有制定相应的管理办法或规范，导致很多管控细节要么缺少法律支撑，要么可操性欠强。
2.行业状况复杂，散乱污现象较普遍。工程机械产权形式复杂（个体、股份、集体和租赁等）、使用范围广、型号种类多，整个行业散乱无纪、缺少规划，没有形成统一健全的市场。虽然我市在全省率先划定了禁止使用高排放非道移动机械区域，但因工程机械流动性强（在不同地区、不同工地之间频繁转移），服役时间普遍过长，国家又无强制报废期限，机械排放超标的形势较为严峻。
3.部门职责交叉，管理较难到位。工程机械覆盖的行业较杂，涉及的管理部门也多，城乡建设、交通运输、市政、林水等都相关，但均未明确体现在各部门职责中，监管缺失和职责交叉问题突出。我市已于2019年开始对工程机械开展摸底调查和编码登记，但仍有部分机械未主动登记，导致底数不清；在前端管理上，机械生产、销售、准入把关等基本处于真空状态；在日常使用过程中，尾气排放、维修治理、燃油使用、淘汰更新等缺少有效约束机制，主要依靠企业或个人自律。
二、加强城市建设工程机械排放管控的对策建议
纵观国内经济发达地区，北京自2003年起开始建立非道路移动机械用发动机和整机的申报目录，2013年起实施排污超标检查和处罚，2020年修改非道路移动机械污染防治条例；深圳自2015年起实施工程机械环保把关，推广实施污染防治改造；上海2018年修订上海市大气污染防治条例，明确工程机械监管的法律要求和责任。因此建议：
1.建章立制，规范管控。尽早制定出台工程机械污染防治法律法规，进一步划清生态环境、城乡建设、交通运输、市政、林水等部门的职责边界，明确机械所有人和使用人的法律责任，同时制定出台相关管理制度文件和技术规范，重点细化编码登记、排放检验、使用申报和超标维修等要求，构建权威、系统的顶层设计。
2.逐个击破，闭环管理。从生产销售、日常使用、维修治理和淘汰更新等环节着手，形成工程机械的全链条管理闭环。在销售和交易环节，做好编码登记或信息变更；在项目招标、机械进场等环节，落实工地方环保把关的主体责任；在使用环节，要求工地施工方将机械排放情况纳入日常管理，主管部门将机械违法违规行为列入工地考核扣分项；在执法监管环节，对超标机械要求限期整改或淘汰更新。此外，在管理闭环外，要积极融入长三角一体化、带好都市经济圈，实现城市间信息共享和联防联控。
3.创新手段，长效监管。借鉴机动车管理成功经验，单独设立工程机械管理部门，配套建立完善信息化管理平台，探索工程机械扣分制，倒逼机主遵纪守法；引入物联网和大数据等新技术，对具备条件的工程机械安装污染在线监控和实时定位系统，实现远程监控机械排放情况，形成城市重点区域的“电子围栏”，解决工程机械流动性强的难题；整合规范工程机械上下游产业，在园区内集中管理，扶持优质的机械销售、保养维修和治理企业，探索实施超标排放强制维修制度，逐步改变当前行业散乱污的现状。
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