致公党省委会：
贵会提出的《完善千岛湖流域生态补偿机制 探索区域生态文明治理新路径》收悉。经我局会同市规划和自然资源局、财政局等认真研究，认为你们提出的建议非常重要。现将办理意见综合答复如下：
一、 基本情况
新时期下，生态文明理念不断得到创新和发展。党的十九大报告中提出，“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。淳安是习近平总书记在浙江工作时的基层联系点，总书记非常关注和牵挂千岛湖的保护，曾作出系列重要指示批示。早在2004年，总书记在淳安调研时就指出“保护好千岛湖水源，这是事关淳安今后发展的大计，也是对全省大局的重大贡献”，2005年又指出“淳安一定要在生态建设上当好示范，保护好环境，保护好千岛湖的优质水资源”。
新安江流域上下游横向生态补偿试点作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，是我国跨省流域横向生态补偿的具体实践，是生态文明体制和制度改革的重大创新。试点工作入选2015年中央改革办评选的全国十大改革案例，并被纳入中央《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》。
早在2012年，为保护千岛湖的优质水资源，解决好新安江上下游发展与保护的矛盾，使得保护水资源提供良好水质的上游地区得到合理补偿，在财政部、生态环境部牵头下，浙江和安徽正式实施横向生态补偿试点，成为全国首个跨省流域水环境补偿试点。
试点工作按照“保护优先，合理补偿；保持水质，力争改善；地方为主，中央监管；监测为据，以补促治”的基本原则，设立新安江流域水环境补偿资金，主要用于安徽省内两省交界区域的污水和垃圾特别是农村污水和垃圾治理。
第一轮试点（2012-2014年），中央安排资金每年3亿元，浙皖两省每年各出1亿元。
第二轮试点（2015-2017年），中央安排资金总额保持不变，浙皖两省的补偿资金由每省每年出资1亿元提高至每省每年出资2亿元。
第三轮试点为期三年（2018-2020年），中央资金全面退出。为进一步建立新安江流域上下游横向生态补偿长效机制，浙皖两省党政领导就两省生态环境联防联治、深化新安江生态补偿机制达成共识，浙江省财政厅会同环保厅积极主动做好和安徽省财政厅、环保厅的协商沟通，就第三轮试点协议和实施方案进行了多轮磋商，并达成一致。浙皖两省的补偿资金每年出资2亿元。
截至目前，根据上下游补偿协议测算，第一轮三方出资共15亿、第二轮三方出资共21亿、第三轮2018年双方出资的4亿已经全部纳入安徽省有关财政专户，由安徽省财政统筹用于新安江流域水治理。
二、近期开展情况
1. 健全补偿机制。将健全新安江流域生态补偿机制，纳入淳安特别生态功能区建设“1+4+40”框架方案，并作为正在起草的《淳安特别生态功能区管理办法》（地方规章）的重要内容。会同市财政局、淳安县政府等深入调研、广泛征求意见，进一步完善我市生态补偿机制，充分吸纳了淳安县、专家学者和各方的意见和建议，修订了《杭州市生态补偿专项资金使用管理办法》（杭环发〔2019〕76号）。推行以因素法为主的分配方式，使杭州市生态补偿资金的使用范围更广，程序更清晰，更有利于各区、县（市）统筹使用和调配补偿资金，精准投入到生态环境治理和改善的薄弱环节。同时制订了《淳安特别生态功能区建设考核奖补实施方案》（杭财建〔2019〕48号）、《淳安特别生态功能区考核办法》，加大对淳安县生态补偿的政策倾斜力度。
2.开展杭黄合作配套工作。为进一步加强浙皖跨省新安江流域生态补偿机制的针对性和有效性，杭州市和黄山市深化合作，强化流域共建共保共享机制。一是将黄山市纳入杭州都市圈合作发展协调会成员，充分运用杭黄高铁优势，拉动生态环境合作共保。二是签订《杭州市环境保护局黄山市环境保护局关于打造杭州都市圈生态环保合作示范区的战略合作协议》，达成了《2019年杭州市生态环境局和黄山市生态环境局生态环保十大合作计划》。三是签订《杭州市生态环境局黄山市生态环境局关于新安江流域生态环境保护合作协议》，积极开展联合执法联合监管、联合监测和技术交流、农村污水设施监控监管平台交流、论坛学术交流等活动。四是建立健全例会、通报等各项合作共保制度。五是共同推进新安江流域水生态环境共保规划等科研项目的前期工作。六是积极推进成立新安江流域水生态环境保护暨杭黄合作专家委员会。七是推动淳安县制定并实施农业、林业、生活、工业四大水污染防治提升方案。
三、目前存在的问题
1、国家层面的流域生态保护补偿制度有待完善。流域上下游生态保护补偿实践目前仍处于探索阶段，国家层面还未形成制度化、规范化、具体化的制度和机制体系。
2、产权模糊，生态价值估算和补偿标准难以界定。由于我国自然资源资产特别是生态资源资产的确权登记、有偿使用制度等尚处于起步阶段，地区间横向生态补偿的主体和客体不明晰，产权模糊、权责不明，实现市场交易或自愿协商达到资源最优配置还存在难度。
四、下一步工作
1．积极落实提案中“善用效益考核来倒逼生态补偿的优质运行”的建议，市财政按照“决策有评估、编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有应用”的预算绩效管理机制，将生态补偿资金作为重点项目纳入2020年度一般性全过程绩效管理，拟对其开展绩效运行监控和重点项目绩效评价。
2、会同黄山市共同推进新安江-千岛湖生态补偿示范区建设。积极向国家、省级部门争取政策倾斜力度，争取成立由国家部委牵头的浙皖跨省水生态环境保护协调机构；配合省级部门做好浙皖跨省第三轮生态补偿机制的落实。
3.加强杭黄合作。成立新安江流域水生态环境保护暨杭黄合作专家委员会，共同推进新安江流域水生态环境共保规划等科研项目的实施。继续开展联合监测、联合执法、联合打捞、联合科研、联合宣传等方面的交流合作。
4.积极推进淳安特别生态功能区建设。进一步健全完善生态补偿机制和淳安特别生态功能区考核办法，配合做好《淳安特别生态功能区管理办法》的立法工作。推动淳安县加快实施农业、林业、生活、工业四大水污染防治提升方案。
5.引导社会资本加大新安江流域综合治理和绿色投入，完善参与规则，搭建参与平台，引导社会组织、公众等社会主体参与生态补偿，提供资金、智力支持。
6、实现生态补偿多元化。强化生态补偿主体责任的硬性约束，加强各主体之间的沟通联系，建立交流协商平台。大力扶持发展生态产业，从技术、资金、人才和产业政策等方面，扶持生态保护者发展生态产业。
感谢贵会对我市自然资源和生态环境工作的关注和支持。
杭州市生态环境保护局
2020年4月10日
附提案原文：
完善千岛湖流域生态补偿机制 探索区域生态文明治理新路径
致公党浙江省委会
浙江是我国第一批建立和实施生态补偿机制的省，多年来不遗余力地创新探索生态补偿机制。实施千岛湖流域上下游生态补偿，就是自觉践行习近平生态文明思想的生动实践和成功范例。致公党省委会以千岛湖流域上下游补偿机制为样本，以提升区域社会治理能力为导向，积极探索区际利益补偿和纵向生态补偿机制，以期形成可复制、可推广、可持续的生态补偿制度，为提升流域生态文明实践凝练经验，提供参考。
一、浙江探索生态补偿机制的做法及成果
十余年来，浙江驰而不息探索创新生态补偿机制，以千岛湖为例可归纳为：一是坚持算好“绿色大账”，做实三级补偿的加法基数。形成了“安徽黄山由国家和两省补偿，淳安由浙江省和杭州市补偿”的三级生态补偿保障体系。其中2012年至2018年，上游安徽黄山市省获得国家核拨的全部36亿元补偿（其中国家18亿、浙江9亿），仅2017年省级财力转移支付就达7.2亿，杭州逐年增加生态补偿专项资金，2019年下达了1.6亿。二是走好“绿色之路”，撬动县级配投的乘法绩效。在用足用好国家和省市补偿资金的同时，有效拉动淳安县级投入上百亿元生态资金，产生了配投大于原投的拉动效应。三是结出“绿色硕果”，释放生态补偿的乘数效应。千岛湖生态环境得到保护，淳安县被命名为国家生态县、国家重点生态功能区，城乡居民收入、财政收入连续多年保持两位数增长，在全省26个加快发展县中，连续两年获所在组考核第一名。
二、目前生态补偿机制存在的主要问题
对照十九届四中全会提出的高质量建设生态文明制度体系要求来剖析千岛湖样本，尚有三个方面问题。
（一）生态补偿的系统化建设仍显薄弱。一是从制度供给维度看，生态补偿法律法规体系不健全，缺乏系统性和可操作性；二是从统筹管理维度看，相关管理体系不够健全，多头管理依然存在，财政专项转移支付的统筹使用、精准投入得不到很好保证。三是从补偿评估核算维度看，相关综合技术体系不够健全，与补偿密切关联的生态补偿标准等体系建设滞后, 缺乏核心的技术体系支撑。
（二）生态补偿的标准化建设举步维艰。一是补偿标准的核心难题未攻克，涉及“发展受限”的补偿测算十分复杂，尚未形成全国统一的权威标准。二是现实无奈选择谈判定价具有消极因素，双方都对“谈判结果”不是很满意，对生态补偿的健康发展产生不利影响。
（三）生态补偿的绩效化建设明显滞后。近年来国家和杭州等地方出台实施了一些单项性的考核评估办法，但生态补偿绩效化管理尚处于起步阶段，考核刚性还有待加强。
三、健全完善生态补偿机制的对策建议
把完善生态补偿机制提升到加快推进生态文明制度体系建设的政治高度来深刻认识，深耕做实“四个善用”。
（一）善用统筹管理来提升生态补偿的综合效能。一是找准逻辑起点，在观念上要厘清“为何补偿”。各级政府和领导干部要牢固树立落实生态补偿机制既是落实生态文明制度的具体行动更是政治担当这一理念。二是在体制上要厘清“怎么管顺”，加快建立各级政府内部运行统筹管理体制，牵头主管部门和实施部门统筹安排使用好环保、农业、林业、水利、住建等各类专项资金，发挥好补偿资金的集约使用效益。三是在来源上要厘清“如何多补”，继续加大国家、省、地区三级生态补偿力度，加快形成转移支付、横向补偿与市场交易互为补充的生态补偿长效机制。
（二）善用法制约束来规范生态补偿的责任义务。一是加快出台国家法规。《生态保护补偿条例》在2010年就被列入国家立法计划，亟待抓紧制定实施国家级条例，再将其升格为法律。二是加快创立地方法规和规章。结合各地实际，加快制定亟须的单项性、局部性的地方法规或规章。如杭州市已基本完成2019年新版《杭州市生态补偿专项资金使用管理办法》的起草，对基础因素分配资金、个性因素分配资金、奖惩资金等三个分配方法及30多项细则做了增加和完善，以期提高补偿资金的绩效性和激励性。
（三）善用标准体系来夯实生态补偿的量化基石。一是突破路径选择难题。目前学界有根据生态功能价值确定补偿标准等意见可供选择，最终以法律形式明确生态补偿标准的依据和测算方法。二是突破测算方法难题。组建全国顶级专家团队研究生态服务价值测算方法，为各省市制定本省市测算办法提供权威依据。三是突破标准体系难题。根据不同领域和不同类型地区的各自特点，分别制定生态补偿标准，积累形成生态补偿标准体系。
（四）善用效益考核来倒逼生态补偿的优质运行。一是
建立具有约束力的考核制度。出台实施生态补偿效益考核办法，统筹考核生态补偿的生态效益、社会效益和经济效益。实行年度生态补偿效益考核目标责任制，分解落实到各级政府和有关部门。二是创新具有执行力的监管体制。在推进实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的过程中，构建起环保系统独立进行环境监管和行政执法的管理体制。三是形成具有科技力的监控体系。加快形成一体化生态环境监控系统，切实加强对重点生态功能区等生态环境质量动态监控监测，完善评估指标体系。
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